13｜土地和财政该怎么改？

一、先说结论

二、我们先理解一个问题

做一个小比方。

有一户人家，靠把自家院子里的地一块块卖掉过日子。头几年，地多、买家多，日子过得很滋润，还顺手盖了新房、修了路。可是地是有限的——卖到最后，院子空了，收入也就断了，而每年该花的钱一分没少。

这时候他只有两条路：要么找到一份可持续的营生，要么继续想别的办法“变现”，把问题推给以后。

问题在于：如果一笔收入来自“卖掉存量”，它注定当不了长久的饭碗。

地方政府的土地财政，很大程度上就是这户人家的处境。这不能简单归咎于某个人的短视，而要从制度上理解：它为什么会发生，又该怎么走出来。

三、作者到底提出了什么观点？

陆铭的分析是这样展开的。

第一，土地财政有其制度根源。 在中央与地方财权、事权不完全匹配的背景下，地方承担了大量建设与公共服务的支出，而稳定的自有税源相对不足。土地出让收入归地方支配，于是在“要发展、要建设”的压力下，卖地成了最直接、也最快见效的融资方式。

第二，供地逻辑被“财政需要”扭曲。 理想状态下，哪里人多、需求旺，土地就该往哪里多供。但在土地财政下，供地节奏往往取决于“哪里能卖出好价钱、哪里能支撑新一轮建设”。结果是：人口流入的大城市供地偏紧、地价偏高，推高了房价；而人口流出或增长乏力的地方，却大搞新区、大量供地，留下空置与债务。

第三，改革的方向是让要素跟着人走。 陆铭主张：建设用地指标与人口流动挂钩；允许土地指标跨地区交易；调整财税体制，让地方有更稳定的税源；并用转移支付保障基本公共服务，让流出地的人不因“留不住人”而失去基本保障。

一句话：不要用行政分配去对抗人口流向，而要让制度顺着人流、顺着市场去配置资源。

四、把这个观点翻译成人话

可以把全国的建设用地指标，想象成一批“建房许可券”。

过去，这批券是按行政区划、按历史基数发下去的。于是出现了一个怪现象：一个城市明明在快速涌入人口，房子紧、地价贵，手里却没几张券；另一个城市人口在流出，房子空着，券却用不完，还要靠“摊大饼”把新区铺开。

如果把券改成可以交易、可以跟着人走，会怎样？

人多的地方，向人少的地方买券——卖方获得一笔收入，买方缓解了土地紧张。地还是那么多地，但用途变了：稀缺的地方多盖房，过剩的地方少铺摊子。这不是谁吃亏，而是让土地从“低价值用途”流向“高价值用途”，双方都能获益。

至于土地财政收入减少后留下的缺口，则要靠税制改革和转移支付来补——让地方政府的钱，从“卖一次地”转向“收一份稳定的税”。

五、为什么会这样？

把土地财政的运转逻辑画出来：

flowchart TD
    A[地方事权重, 稳定税源不足] --> B[依赖土地出让收入]
    B --> C[供地节奏取决于财政需要]
    C --> D[大城市供地偏紧, 地价偏高]
    C --> E[中小城市大量供地, 新区扩张]
    D --> F[房价高企, 生活成本上升]
    E --> G[空置与地方债务累积]
    F --> H[人口流入受阻, 效率受损]
    G --> H
    H --> I[促使改革: 人地钱挂钩]
    I --> J[指标随人走, 允许跨地区交易]
    I --> K[稳定地方税源 + 转移支付]

关键在于 A → B → C 这一段。

并不是某个人偏爱卖地，而是当“事权重、税源轻”时，土地成了最容易动用的资源。它一旦成为主要财源，供地就会跟着财政需要走，而不是跟着人口走；接下来房价与空置，都是这种错配的结果。因此，只盯着“少卖地”是治标，真正要动的是背后的财权、事权与税源结构。

六、举一个现实生活中的例子

土地财政最典型的图景，这些年在不少城市都出现过。

一座城市要上项目、修路、建新城，钱从哪里来？先把土地整理出来，挂牌出让，用出让收入去支付基础设施，再用更好的配套吸引下一轮土地升值。这个循环在上升期看起来很顺：城市面貌一年一变，账面收入节节走高。

但隐忧也埋在里面。新区铺得越大，需要的人口越多；如果人口没有如预期流入，房子就空着，债务却要按期偿还。而在另一些人口持续涌入的城市，土地指标反而紧张，住房供不应求，年轻人“买不起、住不下”，只能把通勤拉得越来越长。

同样是土地，有的地方用过了头，有的地方又不够用。 这不是土地总量不足，而是它与人口流向没有对齐。所谓“土地和财政该怎么改”，改的正是这种错位。

七、回到书中重新理解

放到整套逻辑里看，这一篇的位置很清楚。

前面已经说明：土地指标按行政分配，会造成供地错配，从而推高房价、留下空置；限制流动只会让人“流而不迁”；要走向平衡，得让人能自由走向机会更多的地方。而现在的问题是——如果人口要跟着市场走，土地与财政的制度能不能跟上？

如果土地指标仍旧按行政层级下发、地方财政仍旧高度依赖卖地，那么即便户籍放开，人进来了，房子也未必建得出来、公共服务也未必养得起。所以陆铭强调，要素改革必须配套：人流动、地跟随、钱匹配。三者缺一，前面的主张都会在落地时打折。

八、这个观点背后还有什么？

第一，土地财政并不只有坏的一面。 在过去相当长一段时间里，它确实为城市基础设施提供了资金，支撑了快速的城市化。评价它，要区分“曾经有效”与“今天难以为继”。

第二，土地不只是财政问题。 它牵涉产权、征地补偿、农民权益、地方债务等一整套制度，改革必须统筹，不能只改一头。

第三，改革是系统工程。 房产税、地方债、中央与地方关系、转移支付，任何一项单独推进都可能失衡，需要组合设计。

第四，它把“谁受益、谁负担”摆上了台面。 卖地是当期收入、长期成本；税源是当期负担、长期稳定。这背后的代际分配，同样需要正视。

九、这个观点有问题吗？

十、今天再看这个观点

以下部分是基于陆铭思想的现代延伸，不是他书里的原话。

这些年的政策走向，不少与这一方向呼应：建设用地指标开始更多与人口流入挂钩，一些地方开展房产税试点，地方债的规范化管理逐步推进，中央与地方的财权事权关系也在持续调整。与此同时，随着房地产市场降温、土地出让收入回落，依赖卖地的模式本身也到了必须转型的路口。

接替它的是什么？可能是更稳定的地方税体系，可能是更规范的举债机制，也可能是更大力度的转移支付。具体答案尚未定型，但底层逻辑并不难看清：地方政府的收入，最终要与它服务的人口和承担的责任相匹配。 卖地如果越来越难以为继，改革就会从“要不要做”变成“怎么做得更稳”。

十一、这一篇真正应该记住什么？

1. 土地财政有制度根源。 事权重、税源轻，土地就成了最容易被依赖的财源。
2. 供地应当跟着人走。 指标按行政分配，会造成大城市地紧、小城市地松的双重错配。
3. 改革的方向是人、地、钱一起动。 指标随人走、土地可交易、地方有稳定税源。
4. 单改一头不够。 财税、土地、债务、产权需要组合推进。
5. 要看到历史作用，也要看到转型的紧迫。 曾经有效，不等于可以一直持续。

十二、留一个问题

下一篇：如果市场决定规模、土地与财政都跟着人走，那么这一整套思路拼起来，中国会长成什么样子？

下一篇我们就来拆开最后一个问题——一个更平衡的中国应该是什么样子？